РЕШЕНИЕ № 4777 от 13.04.2018 на тричленен състав на ВАС по адм. дело № 1372/2016 г. против формулата за сградната инсталация
РЕШЕНИЕ
№ 4777
София, 13.04.2018
В ИМЕТО НА НАРОДА
№ 4777
София, 13.04.2018
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България - Трето отделение, в съдебно заседание на единадесети декември две хиляди и седемнадесета година в състав:
|
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
|
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
|
|
ЧЛЕНОВЕ:
|
АЛБЕНА РАДОСЛАВОВА
РУМЯНА ЛИЛОВА |
|
при секретар
|
Никол Стефанова
|
и с участието
|
|
на прокурора
|
Камелия Николова
|
изслуша докладваното
|
|
от председателя
|
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
|
|
|
по адм. дело № 1372/2016.
 |
||
Производството е по реда на чл.185 и сл. от Административнопроцесуалния
кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на С. С. Г. против т.6.1.1. от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради – етажна собственост, представляваща Приложение №1 към Наредба № 16-334/06.04.2007г. за топлоснабдяването / обн.ДВ, бр.34/24.04.2007г. изм. и доп. ДВ, бр.42/09.06.2015г. в сила от 09.06.2015г./, издадена от министъра на икономиката и енергетиката в частта, свързана с изчисляването на топлинната енергия, отделена от вертикални сградни инсталации в многофамилни сгради.
Оспорването е съобщено чрез публикация на обявление в ДВ, бр.35/10.05.2016 година.
В писмените бележки на адв. С., представени по делото на 20.12.2017г. като предмет на настоящото дело, освен разпоредбата на т.6.1.1 от Методиката се сочи и разпоредбата на т.6.1.3 от нея. Следва изрично да се уточни, че в жалбата, по която е образувано делото като предмет на оспорване е посочена единствено и само разпоредбата на т.6.1.1 от Методиката. По този начин е направено и съобщението за оспорването в „Държавен вестник“, видно от самото съобщение, публикувано в ДВ, бр.35/2016 година. Следователно, разпоредбата на т.6.1.3 от Методиката не е предмет на оспорване по настоящото дело и съдът не следва да се произнася по нея.
В жалбата на г-н Г., допълнителни писмени бележки, представени в съдебно заседание, проведено на 14.03.2017г., както и в пледоарията по съществото на спора, вкл. в представените по делото писмени бележки от 20.12.2017г. чрез процесуалния представител на жалбоподателя Г., са изтъкнати множество доводи за незаконосъобразност на методиката в оспорената й част, които съдът обобщи до следното:
- противоречие с Директива 2012/27 ЕС относно изискването за фактуриране на топлинната енергия въз основа на действителното потребление;
- противоречие със Закона за защита на потребителите и Директива 2011/83 ЕС относно изискването за ясни, недвусмислени и лесно разбираеми от потребителите сметки;
- Методиката в оспорената й част не е издържана от физична, математическа и правна гледни точки;
- съобразно чл.9, пар.3, б.”н” от Директива 2012/27/ЕС, самостоятелна услуга „сградна инсталация” няма и предвиждането й е неравноправна клауза по смисъла на чл.3 от Директива 93/13/ към Регламент 2006/2004, поради което е нищожна;
- параметрите, използвани във формулата не са обосновани и са неясни:
. коефициентът 15%, отчитащ дела на инсталираната мощност на сградната инсталация спрямо общата мощност на отоплителната инсталация е определен, без да се посочи как се определя общата мощност – тя проектна мощност ли е, инсталирана мощност ли е или реална;
. действително инсталираната мощност на отоплителните тела за отчетен период , кW не е реална мощност, тъй като не се отчитат отоплителните тела (ОТ) с нулеви показания и се презумира, че всички ОТ са налични и включени на максимална мощност, както и че определените от производителя параметри на мощност 90/70/20, т.е., температури на вход, изход и околна среда не се спазват.
- противоречие на оспорената част от разпоредбата с разпоредби от по-висш порядък, а именно – чл.154, ал.2 и чл.155, ал.2 от Закона за енергетиката, чл.38, ал.1 и ал.4 от Закона за енергийната ефективност, чл.9, §3, б.”б” от Директива 2012/27 и чл.6 и чл.7 от Директива 2011/83;
- при изчисляване на мощността на отоплителните тела, неправилно са презюмирани 90 градуса на входа , 70 градуса на изхода и 20 градуса околна среда, тъй като тези стойности реално са по-малки;
- формулата не отчита кои са работещите отоплителни тела и къде те са разположени, т.е не се взема предвид принципа на действие на двутръбната система, а именно, че тя работи през отоплителното тяло;
- липсва договор, уреждащ съответната ползвана услуга, като съобразно чл.9 от Директива 2012/27 няма услуга сградна инсталация. Топлинната енергия, отдадена от сградната инсталация са загуби.
Иска се отмяна на оспорената разпоредба и присъждане на разноските, направени по делото.
С определение от 29.05.2017г.като жалбоподател по делото е конституирана Л. Х. Г.. В писмен документ, представен по време на заседането, проведено на 20.06.2017г. и в писмени бележки от 15.12.2017г. тя прави следните възражения:
- оспорената формула не отчита неотопляем имот с нулево потребление, както и изолирана със съвременни топлоизолационни средства сградна инсталация;
- не се отчитат извършени енергоспестяващи подобрения по съвременни технологии (например външна и вътрешна топлоизолация, дограма висок клас);
- формулата не отчита също така неспазването на задълженията на доставчика;
- в противоречие с европейските директиви в методиката се използват не реални, а средни величини;
Жалбоподателката иска отмяна на формулата.
С определение от съдебно заседание, проведено на 20.06.2017г., като жалбоподател по делото е вписан Р. И. С.. В същото съдебно заседание Р. С. е заявил, че поддържа жалбата на С. Г. изцяло и аргументациите му. Този жалбоподател е представил множество искания, възражения и молби по делото, в които наред с възраженията си във връзка с оспорването, е правил и други във връзка със съдебната процедура, както и оспорвания на други разпоредби от Наредбата. По възраженията, извън тези касаещи процесното оспорване, съдът се е произнесъл с нарочни определения. В настоящото решение ще бъдат посочени единствено възраженията на този жалбоподател, касаещи процесното оспорване, които се свеждат до следното:
- оспорената формула не отговаря на изискванията на чл.155, ал.2 от Закона за енергетиката, т.е количеството топлинна енергия, отдадено от сградната инсталация да е действително потребеното, защото мощността на отоплителните тела, които са включени в действително инсталираната мощност на сградата се изчислява по проектни данни за температурите на топлоносителя 90/70 градуса, а не при температури на топлоносителя, при които топлопреносното предприятие действително е доставяло топлинната енергия до вътрешната отоплителна инсталация в сградите за съответния сезон;
- във формулата при изчисляване на действително инсталирана мощност на сградите участва мощността на всички инсталирани отоплителни тела, а не само тези, които са ползвани през отоплителния сезон;
С протоколно определение от проведено съдебно заседание на 20.11.2017г. като жалбоподател по делото е конституиран Г. Н., който с иск, входиран във ВАС на 16.11.2017г. е поискал встъпване по делото на страната на ищеца. Този жалбоподател в пледоарията си по същество, вкл. и в писмени бележки, представени на 20.12.2017г. развива доводи за противоречие на оспорената разпоредба с разпоредби от правото на Европейския съюз(ЕС) и необходимостта съдът служебно да установи това противоречие и приложи правото на ЕС.
С протоколно определение от 11.12.2017г. като жалбоподател по делото е конституиран А. Л. В., който е подал и нарочна молба за това от 07.12.2017 година.
Ответникът – министърът на енергетиката чрез своя процесуален представител, оспорва както допустимостта, така и основателността на оспорването. От ответника са представени – молба от 22.03.2017г., писмен отговор от 07.04.2017г., писмени бележки от 18.12.2017г., и са изложени съображения в пледоарията по съществото на спора в съдебно заседание, проведено на 11.12.2017 година. Възражението за недопустимост на обжалването се свежда до следното: методиката за дялово разпределение на топлинна енергия в сгради етажна собственост вече е била предмет на оспорване и по него има влязло в сила решение № 9443/07.07.2014г., постановено по адм.д.№ 16362/13 г. на ВАС, което дело е с идентичен предмет на предмета на настоящото дело. В същия смисъл било и решение № 5283/14.04.2011г. на ВАС по адм.д.№ 10624/2010г., оставено в сила с решение на 5-членен съдебен състав, постановено по адм.д.№ 13424/11 г., както и решение № 12739/24.11.16г. по адм.д.№ 14010/14 година. Ответникът сочи, че решенията по посочените дела, на осн.чл.193, ал.2 АПК имат действие по отношение на всички.
Доводите на ответника за неоснователност на оспорването се свеждат до това, че при издаването на наредбата са спазени всички изисквания, регламентирани в чл.146 АПК, а именно – наредбата е издадена от компетентен орган, при спазване на предвидената форма и при липсата на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и липсата на допуснати противоречия с материалноправни разпоредби, както и, че тя е в съответствие с целта на закона. Ответникът иска от съда да остави без разглеждане оспорването или да го отхвърли като неоснователно.
Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за допустимост, но неоснователност на оспорването. Изтъкнатите от прокурора съображения са, че методиката е издадена от компетентен орган, в съответната форма и при спазване на административнопроизводствените правила при приемането й. Формулата по т.6.1.1 от Методиката, вкл. и изменението й, позволявала на портебителите на топлинна енергия в сгради- етажна собственост да не търпят неблагоприятни последици вследствие на неверни резултати от измерванията на индивидуалните измервателни уреди. Позовавайки се на заключението на приетата по делото съдебно-техническа експертиза, прокурорът изтъква, че формулата цели по-обективно отчитане на ползваната топлоенергия. Представителят на ВАП сочи също така възможността, предоставена от Закона за потребителите да изберат един от вариантите в наредбата за изчисляване на количеството топлина, отдадена от сградната инсталация. Според прокурора неоснователно е и възражението, че методиката противоречала на Директива 2012/27/ЕС, тъй като в нормите на чл.29 и 30 се поставял въпросът за индивидуалното отчитане на ползваната топлинна енергия в многофамилни сгради, което е различно от предмета на делото.
Върховният административен съд в настоящия съдебен състав след като съобрази направените възражения, изтъкнатите доводи от страните и прецени събраните по делото доказателства, както и след тълкуване на приложимите процесуални и материалноправни разпоредби приема следното:
По възражението на ответника за недопустимост на оспорването:
Ответникът се позовава на три влезли в сила съдебни решения, постановени от ВАС, твърдейки, че съдът вече се е произнесъл по същия акт и разпоредба, поради което ново оспорване е недопустимо, предвид разпоредбата на чл.193, ал.2 АПК, която регламентира, че „ Съдебното решение има действие по отношение на всички“, както и предвид разпоредбата на чл.187, ал.2 АПК, че „Последващо оспорване на подзаконов нормативен акт на същото основание е недопустимо.“
За да се провери възражението на ответника, съдът следва на първо място да съобрази, какъв е бил предмета на спора по вече приключилите с влезли в сила съдебни решения дела и дали съвпада с предмета на настоящия спор.
С влязло в сила решение № 9443/07.07.2014г., постановено от ВАС по адм.д.№ 16362/2013г. е отхвърлена жалбата на [фирма] срещу разпоредбата на чл.61, ал.1 (ред.ДВ, бр.94/2013, изм.ДВ, бр.99/2013г.) и чл.63, ал.2, т.2, б.”е” (ред. ДВ, бр.94/2013 г., изм. ДВ, бр.99/2013г.) от Наредба № 16-334 от 6.04.207г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката. Тоест, предметът на посоченото дело е различен от предмета на настоящото дело, респективно с влязлото в сила съдебно решение не е формирана сила на присъдено нещо относно законосъобразността на разпоредбата на т.6.1.1 от Методиката, в частта относно приетата зависимост( формулата) за определяне на количеството топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация.
В писмените бележки, ответникът посочва цитат от решението по адм.д.№ 16362/13г. смисълът на който е, че наредбата е издадена в необходимата форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Доколко приетото в мотивите на решението по посоченото дело относно процедурата по приемането на наредбата обвързва настоящия съдебен състав, е въпрос на преценка по същество на оспорването, а не по неговата допустимост, тъй като основанието за оспорването на процесната зависимост, определена в т.6.1.1 от Методиката не е неспазването на писмената форма и допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила от органа при издаването на Наредбата в съответната редакция.
С влязло в сила решение № 5283/14.04.2011г., постановено от тричленен съдебен състав на ВАС по адм.д.№ 10624/2010г. е отхвърлено оспорването на определени разпоредби от Наредба № 16-334 от 6 април 2007г., както и на т.6.1.1 от Методиката за дялово разпределение, в редакцията на Наредбата изм. с ДВ, бр.58 от 17.07.2007 година.
Предмет на оспорване по настоящото дело е формулата в т.6.1.1 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради етажна-собственост, представляваща приложение №1 към Наредба № 16-334 от 6.04.2007г. за топлоснабдяването (обн.ДВ, бр.34 от 2404.2007 г.; изм. и доп.,бр. 42 от 9.06.2015г., в сила от 9.06.2015г.), издадена от министъра на икономиката и енергетиката, в актуалната й редакция, а именно приетата с ДВ, бр.94 от 2013г., в сила от 1.06.2014 година. Тоест, разпоредбата на т.6.1.1 от Методиката, която е била част от предмет на оспорване по адм.д.№ 10624/2010г. по описа на ВАС ( приключило с влязло в сила решение) е в редакция, различна от редакцията на разпоредбата, която е предмет на оспорване по настоящото дело. Следователно, не е налице влязло в сила решение, постановено по оспорване на формулата по т.6.1.1 от Методиката в редакцията й към ДВ, бр.94/13г., поради което настоящото оспорване е допустимо, тъй като не е налице хипотезата на чл.159, т.6 АПК.
От друга страна, видно от съдържанието на влязлото в сила решение № 5283/14.04.2011г., постановено от ВАС по адм.д.№10624/10г. е, че съдът е преценявал съответствието на т.6.1.1 от Методиката с разпоредби от Закона за защита на потребителите и Закона за измерванията. От жалбата, по която е образувано настоящото дело и от оплакванията на жалбоподателите, които по-късно са се присъединили към оспорването, става ясно, че основното им възражение е за противоречие на зависимостта (формулата), установена в т.6.1.1 с норми от вторичното право на ЕС, както и с разпоредби от Закона за енергетиката и Закона за енергийната ефективност. Тоест, оспорването по настоящото дело е на основание, различно от основанието за оспорване на т.6.1.1 от Методиката по адм.д. № 10624/2010г. по описа на ВАС.
Третото съдебно решение, на което ответникът се позовава е № 12739/24.11.2016г., постановено от тричленен съдебен състав на ВАС по адм.д.№ 14010/2014 година. Макар този акт на съда да е обозначен като решение в титулната му част, той е с характер на определение, тъй като съдът не се е произнесъл по съществото на протеста, с който е бил сезиран, а е прекратил производството по делото като недопустимо, на осн. чл.159, т.3, т.4 и т.6 АПК. Видно от съдържанието на съдебния акт е, че делото е образувано по протест на прокурор от Върховната административна прокуратура срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката ( обнародвана в бр.94/29.10.2013г. на „Държавен вестник“) с твърдения, че наредбата е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно, че преди внасянето на проекта на нормативния акт, същият не е бил публикуван заедно с мотивите, съответно доклада на интернет страницата на министерството, като по този начин, не е предоставен срок на заинтересованите лица да дадат своите предложения и становища по проекта, което представлява нарушение на чл.77 АПК и чл.26, ал.2 от Закона за нормативните актове( ЗНА). Съдът по това дело е преценил като недопустимо съдебното производство на три основания. Съдът се е позовал на първо място на установеното с влязлото в сила съдебно решение № 9443/07.07.2014г. по адм.д.№ 16362/13г. по описа на ВАС, а именно, че наредбата е издадена от компетентен орган, в съответната писмена форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Съдът е посочил, че в обективните предели на силата на присъдено нещо по отношение на приетото в решението за част от разпоредбите, попадат и всички останали разпоредби от Наредбата. На второ място, съдът е приел, че разпоредбите на оспорената наредба са изменени с последващи Наредби за изменение и допълнение от 2015 година, поради което оспореният пред съда акт, не е вече част от позитивното право и протестът е без предмет. На трето място, съдът е приел, че липсва правен интерес от оспорването, тъй като нормативният акт е изменен и същият в оспорената му редакция е престанал да бъде част от позитивното право.
Според настоящия съдебен състав неоснователно е позоваването от страна на ответника на решението на съда (което по своята същност е определение) по адм.д.№14010/14г., тъй като с него се прекратява производството по делото, а този акт на съда не се ползва със сила на присъдено нещо (§ 33 от „Сила на присъдено нещо“ с автор проф.д-р Живко Сталев, 2007, издание на „Сиела“).
По тези съображения, настоящият съдебен състав преценява като неоснователно възражението на ответника за недопустимост на настоящото съдебно производство.
Делото е образувано по жалба на физическо лице, което е потребител на топлинна енергия, вкл. и отопление от сградна инсталация. Тези обстоятелства се установяват от представеното по делото съобщение към ф.№0043419198/30.04.2013г. ( лист 11 от делото).
Следователно, делото е образувано по оспорване от лице с правен интерес, като по предмета на оспорване не е налице влязло в сила съдебно решение. Оспорването е допустимо. Въз основа на представени писмени документи, съдът е приел, че интерес от оспорването е налице и за по-късно присъединилите се лица.
По съществото на спора, съдът приема следното:
Както се посочи по-горе, предмет на оспорване по настоящото дело е разпоредбата зависимостта ( формулата) по т.6.1.1 в актуалната й редакция от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради – етажна собственост, представляваща Приложение към чл.61,ал.1 от Наредба № 16-334 от 6.04.2007г. за топлоснабдяването. Във връзка с актуалната редакция на оспорената разпоредба, следва да се уточни следното: т.6.1.1 и зависимостта (формулата), определена в нея е приета с приемането на Наредба № 16-334 от 6.04.2007г. за топлоснабдяването. Първото изменение във формулата е направено с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването, обн., ДВ, бр. 58 от 17.07.2007, като е посочена формулата, по която се определят денградусите за настоящия отчетен период. Изменението на разпоредбата с ДВ,бр.45/09г. не касае формулата, а текстовата част на разпоредбата. Изменението на разпоредбата с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, обн., ДВ.бр.94/13г. се отнася до формулата. С него се изяснява какво се крие зад числото 0.15, а именно, че това е коефициентът, отчитащ дела на инсталираната мощност на сградната инсталация спрямо общата мощност на отоплителната инсталация, а така също и параметърът от формулата – Qпр. - общата проектна мощност – за отопление на сградата, kW се заменя с параметъра – Qдим – действително инсталирана мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, kW. С Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването , обн. в ДВ,бр.99/13г. не се изменя, нито допълва оспорената разпоредба, а само деня, от който влиза в сила Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, обн., ДВ, бр.94 от 2013 година.
От посочената хронология на изменението и допълнението на т.6.1.1 от Методиката следва, че актуалната редакция на разпоредбата на т.6.1.1. от Методиката в това число и на формулата в нея е приета с изменението на разпоредбата, направено с ДВ, бр.94/2013 година. Направеното уточнение е важно за преценката на съответната процедура, проведена от органа във връзка с посоченото изменение. Следователно, предмет на преценка следва да е проведената процедура от министъра на енергетиката във връзка с приемането на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, обн., ДВ, бр.94/2013 година.
Съгласно чл.196 вр. с чл.168 АПК, съдът е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл.146. В чл.146 АПК, законодателят е регламентирал основанията за оспорване на административните актове в определена последователност – липсата на компетентност, неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби, несъответствие с целта на закона, която последователност ще следва и съдът в преценката си.
Във връзка с компетентността, приложимата нормативна уредба регламентира следното: Параграф 9 от Преходните и заключителни разпоредби от Наредбата сочи, че тя е издадена на осн.чл.125, ал.3 от Закона за енергетиката. Законовата разпоредба делегира правомощие на министъра на енергетиката за издаването на наредбата. В чл.76, ал.2 АПК и чл.2, ал.2 от Закона за нормативните актове съществува забрана за прехвърляне на компетентността за издаване на нормативни актове. Следователно, както Наредбата по чл.125, ал.3 ЗЕ, така и последващите я Наредби за изменение и допълнение, следва да бъдат приети и издадени от министъра на енергетиката.
Както се установи, актуалният текст на т.6.1.1 в това число и формулата в него от Методиката към Наредбата е приет с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334/06.04.2007г., обнародвана в ДВ, бр. 94/2013 година. От представената по делото административна преписка се установява, че текстът на Наредбата за изменение и допълнение и приемането й са удостоверени с подпис на заместник министър А. Я.. Тези обстоятелства се установяват от Заповед № РД-16-1426/16.10.2013г. ( лист 68 от делото), както и от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 06.04.20017г. за топлоснабдяването ( обн. ДВ, бр.34 от 24.04.2007г.; посл.изм и доп., бр.45 от 16.06.2009г.), намираща се по делото от лист 69 до лист 73 (вкл.). В преписката, представена по делото не се съдържа заповед за заместване на министъра на енергетиката от заместник министър А. Я.. От установеното следва, че Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за топлоснабдяването с която е приета актуалната редакция на оспорената част от разпоредбата на т.6.1.1 от Методологията към Наредбата, е приета от заместник министър, за който не е установено да е действал при условията на заместване на министъра на енергетиката.
От писмените документи, представени от ответника се установява, че е било налице обсъждане на проекта за Наредбата за изменение и допълнение, във връзка с което са постъпили становища, предложения и възражения, които са обсъдени, след което окончателният проект на Наредбата за изменение и допълнение е предложен на министъра на икономиката и енергетиката за подпис и приемане. Тези обстоятелства се установяват от Заповед № РД-16-307/25.02.2013г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма за създаване на работна група с председател Д. К., която да подготви предложения за промени в Наредба № 16-334 от 6 април 2007г. за топлоснабдяването; доклад от Д. К. до министъра на икономиката и енергетиката с изх.№ Е-93-00-1592/14.10.2013 г.; становища по проекта за изменение и допълнение на Наредбата от [фирма] с рег.индекс № М-2074/15.07.2013г.; Столичен общински съвет, Постоянна комисия по инженерна инфраструктура и енергийно планиране с рег.инд.№ СО-0401-29/4/19.07.2013г.; от [фирма] с рег.инд№М-1860/31.05.13г.; Придружително писмо до министъра на МИЕТ от М. Г. и С. Г., изпратено по мейл върху който е сложен рег.индекс № 94-00-71/03.06.2013г. на МИЕ; писмо от [ЮЛ] с рег. Инд.№ 92-00-1021/31.05.2013г. в МИЕ; предложение за изменение проект-наредба № 16-334 за топлоснабдяването от [ЮЛ] с рег.инд.№ Е-70-00-02/29.05.2013г. в МИЕ; писмо относно Проект за изменения и допълнения в Наредба за топлоснабдяването от [ЮЛ] [населено място] с рег. индекс № 92-00-1027/03.06.13г. в МИЕ; таблица с предложения от общественото обсъждане на Наредба 16-334 ( лист 113-116 от делото).
По делото не са представени обаче доказателства, че на интернет страницата на административния орган са публикувани заедно проекта за изменение и допълнение на наредбата и мотивите, съответно доклада, каквото е изискването на чл.26, ал.2 от Закона за нормативните актове ( в приложимата редакция от 2007г.) към който препраща чл.80 АПК.
В преписката се съдържа Доклад от Д. К. – директор на дирекция „Сигурност на енергоснабдяването”( който е председателят на работната група, създадена със Заповед № РД-16-307/25.02.2013г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма), адресиран до министъра на икономиката и енергетиката. От съдържанието на този доклад се установява, че той следва общественото обсъждане. Съдържанието на доклада не отговаря на изискванията за съдържание на доклада, въведени с чл.28, ал.2 ЗНА. В доклада не са посочени причините , които налагат приемането на Наредбата за изменение и допълнение, очакваните резултати от прилагането на промените, както и анализ за съответствието на измененията и допълненията с правото на Европейския съюз.
Констатираните нарушения са съществени, тъй като се нарушават императивни норми от Закона за нормативните актове. Установеното води до извод, че при приемане на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 06.04.2007г. за топлоснабдяването, обн., ДВ, бр.94/13г. са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По тези въпроси ( относно компетентността и спазването на административнопроизводствените правила), настоящият съдебен състав преценява, че не е обвързан от приетото в решение № 9443 от 07.07.2014Г. по адм.д.№16362/2013Г. на ВАС, а именно, че „ Оспорената Наредба е издадена в рамките на предоставената с чл.125, ал.3 от Закона за енергетиката компетентност на министъра на икономиката и енергетиката за решаване на въпроси, което не са от изключителната компетентност на други органи.“ (…), както и че „ Наредбата е издадена в съответната писмена форма и при спазване на административнопроизводствените правила за издаването й. Събраженията на съда, мотивирили този извод са следните: От съдържанието на посоченото решение не може да се направи категорично заключение, че изводите на съда касаят именно Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за топлоснабдяването, обн., в ДВ, бр.94/13година. Не са посочени и документите въз основа, на които тези са направени. Аргумент в подкрепа на извода, че процедурата, предмет на преценка пред съда, постановил решението по адм.д.№ 16362/2013г. по описа на ВАС, не е била тази по приемането на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването (обн., ДВ, бр.94/2013г.) е и обстоятелството, че към момента на образуване на това дело през 2013 г., посочената Наредба за изменение и допълнение не е влязла в сила, тъй като е прието с Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването ( обн., ДВ, бр.99/15.11.2013г.)., че влизането й в сила ще е от 1 юни 2014 година.
При оспорване на подзаконов нормативен акт, какъвто е настоящият случай, при преценката – налице ли е или не предпоставката на чл.146, т.4 АПК - противоречие с материалноправни разпоредби, съдът следва да прецени освен дали са спазени изискванията на ЗНА относно съдържанието на приетите и оспорени норми, така също и спазването на изискването, въведено в чл.15, ал.1 от Закона за нормативните актове, а именно нормативният акт да съответства на Конституцията и на други нормативни актове от по-висока степен.
В конкретния случай се твърди противоречие на оспорената разпоредба с разпоредби от Директива 2012/27 ЕС и с разпоредби от Закона за енергетиката. Конкретните възражения са, че посочената директива в своите членове 9 и 10 изисква фактуриране на енергията въз основа на действителното й потребление, на което оспорваната формулата в т.6.1.1 от Методиката не съответствала.
Директивата е акт от производното право на Европейския съюз, който обвързва държавите-членки, до които е адресирана и ги задължава да предприемат мерки на национално ниво, за да постигнат целените с нея ( с директивата ) резултати. Тоест, за да се постигнат целите на директивата, тя трябва да е транспонирана в националното законодателство. Видно от чл.28 от Директива 2012/27/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012г. относно енергийнта ефективност, за изменение на директиви 2009/125/ЕО и 2010/30/ЕС и за отмяна на директиви 2004/8/ЕО и 2006/32/ЕО ( наричана за краткост по-долу Директивата за енергийната ефективност) е, че срокът за транспонирането й е до 5 юни 2014 година. В националното ни законодателство, Директивата за енергийната ефективност е транспонирана през 2015 година с приемането на Закона за енергийната ефективност, както и с изменението на Закона за енергетиката, направено с § 23 от ПЗР на Закона за енергийната ефективност.
Видно от чл.1, параграф 1 от Директивата за енергийната ефективност, както и от съображение 10 от нея е, че целта на директивата е установяване на обща нормативна рамка и определяне на конкретни действия за насърчаване и подобряване на енергийната ефективност в Съюза. От съображение 26 и сл. от Директивата за енергийната ефективност следва, че една от мерките за подобряване на енергийната ефективност е наличието на възможност за потребителите да регулират потреблението си на енергия, което те могат да направят при положение, че имат своевременна и ясна информация за действителното потребление. С разпоредбите на чл.9 и чл.10 от Директивата за енергийната ефективност се задължават държавите-членки да въведат прозрачни правила за разпределение на разходите за потреблението на топлинна енергия или топла вода в сгради, с цел осигуряване на прозрачност и точност на отчитането на индивидуалното потребление, което да даде възможност на потребителите да регулират потреблението си на енергия. Посоченото изискване е било заложено като цел, която следва да бъде постигната от държавите-членки още с чл.13 от Директива 2006/32/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно ефективността при крайното потребление на енергия и осъществяване на енергийни услуги и за отмяна на Директива 93/76/ЕИО, чийто срок за транспониране е бил 17 май 2008 година.
По отношение на топлинната енергия, която съгласно чл.2, т.1 от Директива 2012/27/ЕС е енергия, за която разпоредбите на директивата са приложими, изискването на чл.9 и чл.10 от Директивата за фактурирането й въз основа на действителното потребление на топлинна енергия е въведено в националното ни законодателство с разпоредбата на чл.155, ал.2 от Закона за енергетиката, както и с разпоредбата на чл.66, ал.3, т.1 от Закона за енергийната ефективност. Разпоредбата на чл.155, ал.2 ЗЕ е нова, в сила е от 15.05.2015г. и гласи:
(2) (Нова – ДВ, бр. 35 от 2015 г., в сила от 15.05.2015 г.) Топлопреносното предприятие или доставчикът на топлинна енергия фактурира консумираното количество топлинна енергия въз основа на действителното потребление най-малко веднъж годишно.
Разпоредбата на чл.66, ал.3, т.1 от Закона за енергийната ефективност е в сила, от когато е в сила и самият закон, а именно 15.05.15г. и гласи:
(3) За осигуряване на проследимост на разходите за енергия и на постигнатите нива на енергийни спестявания като резултат от изпълнението на енергийноефективни услуги лицата по чл. 14, ал. 4 предоставят с фактурите на крайните клиенти и информация за:
1. текущите действителни цени и действително потребената енергия;
С оглед систематичното място на чл.155, ал.2 в Закона за енергетиката, настоящият съдебен състав счита, че изискването за фактуриране въз основа на действителното потребление касае както потреблението за отопление на отделните имоти в сградата – етажна собственост, така и разпределението на потребената топлинна енергия от сградната инсталация между собствениците на отделните имоти в сградата .
Въпреки измененията и допълненията на Закона за енергетиката, направени с §23 от Закона за енергийната ефективност и приемането на самия Закон за енергийната ефективност, подзаконовата нормативна уредба, касаеща определянето на количеството топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация на сгради – етажна собственост чрез формулата по т.6.1.1 от Методиката остава непроменена.
Анализът на съда следва да се съсредоточи върху въпроса: Чрез формулата в т.6.1.1 от Методиката отчита ли се, респективно позволява ли тя фактуриране на действително отдадената и потребена топлинна енергия от сградната инсталация в сграда етажна – собственост и в този смисъл приложението й води ли до изпълнение на изискваенто на чл.155, ал.2 ЗЕ.
Съгласно §1, т.3 от ДР на Наредба № 16-334 от 6 април 2017г. за топлоснабдяването „ Инсталация в сграда“ или „сградната инсталация“ е съвкупността от главните вертикални и хоризонтални разпределителни тръбопроводи, включително до отоплителните тела, както и съоръжения за разпределяне и доставяне на топлинна енергия от абонатната станция до имотите на клиентите.”
Съгласно чл.140, ал.3 ЗЕ сградните инсталации за отопление и горещо водоснабдяване са обща етажна собственост.
По аргумент от 142, ал.1 и ал.2 ЗЕ, сградната инсталация отдава топлинна енергия, която е част от топлинната енергия за отопление на сграда – етажна собственост.
Съобразно чл.143, ал.5 ЗЕ и чл.145, ал.3ЗЕ топлинната енергия , отдадена от сградната инсталация се разпределя между всички клиенти пропорционално на отопляемия обем на отделните имоти по проект (в хипотезата на чл.143, ал.5 ЗЕ) и пропорционално на отопляемия обем на отделните имоти (в хипотезата на чл.145, ал.3 ЗЕ).
Следователно, във всички случаи потреблението от отделните клиенти в сграда – етажна собственост на топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация се определя по изчислителен път, но въпреки това разпределеното индивидуално потребление ще е по-близо до действителното тогава когато определеното общо количество топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация е максимално близко до действителното, отдадена от нея.
От разпоредбите на Закона за енергетиката – чл.143 и чл.145 следва, че до определяне на топлинната енергия, отдадена от сградната инсталация чрез приложение на формулата по т.6.1.1 от Методиката се стига при въведена система за дялово разпределение чрез индивидуални разпределители и то тогава, когато не е избран друг измежду възможните варианти ( посочени в самата наредба за топлоснабдяването) за това. Формулата по т.6.1.1 от Методиката ще е приложима и за сгради - етажна( собственост, за които не съществува възможност за прилагане на системата за дялово разпределение (т.9 вр. с т.9.3.1 от Методиката към Наредбата).
Възможните варианти за определяне на количеството топлинна енергия, отдадено от сградна инсталация в сгради - етажна собственост в които системата за дялово разпределение е чрез индивидуални разпределите, са посочени в чл.63, ал.2, т.2, б.”е” от Наредбата и те са:
- по т.6.1.1 от методиката, приложение към чл.61, ал.1;
- по т.6.1.2 от методиката, приложение към чл.61, ал.1;
- по реално измерено количество енергия за сградна инсталация от избрано от общото събрание на етажната собственост лице в присъствието на представител на топлопреносното предприятие и на представител на етажната собственост;
- по фиксирана стойност за процент сградна инсталация, предложена от лицето по чл.139б, ал.1 ЗЕ и приета с протокол от общото събрание на етажната собственост.
Вариантите за определяне на количеството топлинна енергия, отдадено от сградна инсталация са приети със същата Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, с която е приета и актуалната редакция на т.6.1.1 от Методиката, а именно обнародваната в ДВ, бр.94/13 година.
Възможността за избор на вариант за определяне на количеството топлинна енергия, отдадено от сградните инсталации в сградите – етажна собственост, не означава обаче, че всеки един клиент на топлинна енергия, ползващ обект в такива сгради, може да избере варианта, който според него отчита максимално реалното потребено количество и по този начин да остави неприложена формулата по т.6.1.1 от методиката. Това е така, тъй като възможността за избор на вариант съгласно чл. 143, ал.3 ЗЕ и чл.63, ал.2, б.“е“ от Наредбата е предоставена не на отделния собственик на обект в сградата - етажна собственост ( на отделния клиент), а на Общото събрание на собствениците или на сдружението на собствениците по реда на Закона за управление на етажната собственост. Следователно, нормативно установената възможност за избор на вариант за определяне на количеството топлинна енергия, отдадена от сградна инсталация в сгради – етажна собственост, в която е въведена система за дялов разпределение чрез индивидуални разпределители, не е гаранция, че формулата по т.6.1.1 от методиката ще остане неприложена. Съгласно т.9 и сл. подточки от тази точка в Методиката към Наредбата, формулата по т.6.1.1 от методиката е единствено приложимата при определяне на количеството топлинна енергия, отдадено от сградна инсталация в сгради – етажна собственост, за които не съществува възможност за прилагане на системата за дялово разпределение.
С Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, обнародвана в ДВ, бр.94/13 година, както вече се посочи, освен, че се дава пояснение на числото 0,15, се променя и един от параметрите във формулата по т.6.1.1 от Методиката, като параметърът Qпр. -общата проектна мощност –за отопление на сградата, kW се заменя с параметъра – Qдим – действително инсталирана мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, kW.
Съгласно разпоредбата на т.6.1.1. от методиката „Количеството топлинна енергия ,Qu, kWh, отдадена от сградната инсталация, зависи от вида и топлофизичните особености на сградата и на отоплителната инсталация. Определя се от лицето по чл.139, ал.2 ЗЕ, извършващо дяловото разпределение, по зависимостта:
където:
0,15 е коефициентът, отчитащ дела на инсталираната мощност на сградната инсталация спрямо общата мощност на отоплителната инсталация;
24 – броят на часовете в денонощието;
Qдим – действително инсталираната мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, kW;
Dнп – денградусите за настоящ отчетен период, които се определят
по формулата:
, където:
z е продължителността на настоящия отчетен период, в дни;
tср.период – средната външна температура за отчетния период,
°С;
t ср.сгр. – средната температура на сградата; за сгради – етажна
собственост, се приема 19 °С;
t изч. – външната изчислителна температура за населеното място,°С.
Следва да се прецени, това изменение на формулата достатъчно ли е, за да доближи приложението й максимално до определяне на действителното количество топлинна енергия, отдадено от сградна инсталация в сгради – етажна собственост.
Съгласно правилото в чл.170, ал.1 АПК доказването на това обстоятелство е следвало да се направи от ответника, за което съдът му е указал с определение от съдебно заседание, проведено на 14.03.2017година.
Видно от формулата е, че в нея присъстват непроменящи се параметри - коефициентът, отчитащ дела на инсталираната мощност на сградната инсталация спрямо общата мощност на отоплителната инсталация, както и средната температура за сгради етажна- собственост. При наличие на оспорване на верността на тези параметри, което е направено още с писмените бележки, представени от С. Г. по време на съдебното заседание, проведено на 14.03.2017г., в тежест на ответника бе да докаже, че определянето на тези осреднени стойности са верни и позволяват да бъдат отчетени и индивидуалните характеристики на сградите, както и топлофизичните им особености, а така също и тези на отоплителните им инсталации. Ответникът не ангажира по делото доказателства по този въпрос. В назначената и приета по делото съдебно-техническа експертиза, допусната по искане на жалбоподателя Г., също не се съдържа отговор на този въпрос.
Видно от формулата е, че в нея се борави с понятията „обща мощност на отоплителната инсталация“ и „действително инсталирана мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, kW“, като второто участва в определението за „действително инсталирана мощност на отоплителната инсталация“, дадено в §1, т.3 от ДР на Наредба № 16-334 от 6.04.2007г. за топлоснабдяването. В ДР на Наредбата има определение и за „Проектна мощност на отоплителната инсталация“, което се съдържа в §1, т.13а от ДР на Наредбата и според което, това е мощността на вътрешната отоплителна инсталация, определена с инвестиционния проект на сградата. От формулата и обясненията на параметрите в нея, не става ясно, коефициентът 0,15 спрямо действителната или спрямо проектната мощност на отоплителната инсталация е определен. Яснота по този въпрос не се внесе и от заключението и разпита на вещото лице по допусната съдебно-техническа експертиза.
От заключението на вещото лице стана ясно обаче, че отделеното количество топлинна енергия от сградната инсталация зависи от много параметри вкл. и от изброените от жалбоподателя – Г., вкл. и от площта на сградната инсталация. Изброените от жалбоподателя Г. параметри ( видно от молбата му от 21.03.2017г., лист 57 от делото) са - температурата на водата в тръбите, температурата на околната на тръбата среда, скоростта на движението на водата, вътрешния и външния диаметър на тръбата и материала от който е направена и др. От заключението на вещото лице и отговорите му в съдебното заседание, в което заключението е прието, не може да се направи категоричния извод, че всичките тези параметри са взети предвид при съставянето на оспорената зависимост. В този смисъл, не се доказа от ответника, чиято е доказателствената тежест, че с оспорената зависимост са отчетени всички параметри, относими към количеството топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация в сграда – етажна собственост
Другата осреднена стойност в оспорената зависимост ( формула ) е средната температура за сгради – етажна собственост, която се приема, че е 19 ° С.
Жалбоподателката Л. Х. Г. в своето писмено становище ( лист 274-276 от делото), представено в съдебно заседание, проведено на 20.06.2017г.възразява, че методиката за изчисляване не отразява прилагането на енергоспестяващи технологии и обезмисля направените инвестиции за това – например външна и вътрешна топлоизолация, дограма висок клас и други съвременни технологии. В тежест на ответника бе да установи обратното, а именно, че оспорената формула е способна да отчете настъпилите промени в енергийните характеристики на сградите-етажна собственост. Доказателства по този въпрос не бяха ангажирани от ответника.
Както се посочи по-горе, формулата е въведена с приемането на Наредба №16-334 за топлоснабдяването през 2007 година като още тогава посочената средна температура на сградата – етажна собственост е определена на 19 ° С.
От 2015г. е в сила Закона за енергийната ефективност, с който в националното ни законодателство се въвеждат изискванията на Директива 2012/27/ЕС на ЕП и на Съвета от 25 октомври 2012 година, както и на Директива 2010/31/ЕС на ЕП и на Съвета от 19 май 2010г. относно енергийните характеристики на сградите. Едно от изискванията на Директива 2012/27/ЕС е увеличаване на процента на санираните сгради, тъй като е отчетено, че съществуващият сграден фонд е сектора с най-голям потенциал за икономии на енергия ( съображение 17 от посочената директива).
В Закона за енергийната ефективност (раздел II) е предвидено обследване и сертифициране на сгради, за установяване на енергийните им характеристики, вкл. и на такива в експлоатация. Изрично е предвидено актуализиране на издадения сертификат за енергийни характеристики на сграда в експлоатация при извършване на дейности, водещи до промяна на енергийните характеристики на сградата – чл.39, ал.3 ЗЕЕ. В директива 2010/31/ЕС е приета Обща рамка за изчисляване на енергийните характеристики на сградите (Приложение 1) като са предвидени минимум задължителни аспекти, които следва да се вземат предвид от държавите – членки при изработването на националните им методики за изчисляване на енергийните характеристики на сградите – параграфи 3 и 4 от Прилижонеие1. Видно от изброяването е, че от значение са различни обстоятелства, измежду които изолацията, пасивното отопление, естествената и принудителната вентилация, конструкцията, разположението и изложението на сградата, в това число външните климатични условия.
От разпоредбите в ЗЕЕ, транспониращ разпоредби от вторичното право на ЕС следва, че различните сгради могат да бъдат с различни енергийни характеристики. В тежест на ответника бе да установи, че определената средна температура в сградите –етажна собственост ще остане непроменена и при обследване на минимума аспекти, въведени с директивата за изчисляване на енергийните характеристики на сградите. Също така в тежест на ответника бе да докаже, че различните енергийни характеристики на сградите – етажна собственост не влияят върху приетата във формулата средна температура на тези сгради. Доказателства по тези релевантни за спора въпроси не бяха ангажирани по делото от ответника.
От заключението по допуснатата съдебно-техническа експертиза се установява, че вещото лице приема, че „…нерегламентираното спиране на ОТ в общите части влияе.“ Този отговор е даден по формулирания от жалбоподателя Г. въпрос – „ При сегашните условия, с премахнати радиатори по общи и частни помещения в сградата, при спиране и пускане на радиаторите на определени деления на вентила от техните собственици, как влияят проектната и инсталираната мощности на реално отделеното количество ТЕ по тръбите на СИ?“
Изводът, който според настоящия съдебен състав следва от отговора на вещото лице е, че спирането и регулирането на притока на топлинната енергия към радиаторите чрез вентилите им, влияе на количеството топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация в сграда етажна – собственост. При този извод и предвид определението на „Действително инсталирана мощност на отоплителната инсталация“, дадено в §1, т.2а от ДР на Наредбата за топлоснабдяването, следва, че действително инсталираната мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, отчетена с параметъра Qдим във формулата, в някои случаи може и да не съвпадне с реалната мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, тъй като не отчита спирането на подаването на топлинна енергия към радиаторите чрез вентилите им.
По тези съображения, настоящият съдебен състав преценява като недоказано обстоятелството, че с приложението на формулата в т.6.1.1 от Методологията се постига законовата цел, предвидена в чл.155, ал.2 от Закона за енергетиката.
В заключение, съдът приема, че оспорената част( приетата зависимост) от разпоредбата на т.6.1.1 от Методиката е приета в резултат на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, неясна е по отношение на част от параметрите в нея и с приложението й, не се постига законовата цел, заложена в чл.155, ал.2 от Закона за енергетиката. Посочените основания са достатъчни за настоящият съдебен състав, да приеме, че оспорването е основателно. Разпоредбата в оспорената й част следва да се отмени.
С оглед изхода на спора и направените искания за присъждане на разноски, те следва да се присъдят, както следва:
На жалбоподателя С. Г. следва да се присъдят разноски, така както са посочени в списъка на разноските ( лист 304 от делото) в размер на 830 лева.
На лицата, присъединили са към оспорването по 10 лева, колкото е размера на внесената от тях държавна такса.
По тези съображения и на осн. чл. 193, ал.1 АПК, Върховният административен съд
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ зависимостта ( формулата), приета в т.6.1.1 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради – етажна собственост в редакцията й, приета с Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, обн., ДВ, бр.94 от 2013 г., представляваща Приложение към чл.61, ал.1 от Наредба № 16-334/06.04.2007г. за топлоснабдяването / обн.ДВ, бр.34/24.04.2007г. изм. и доп. ДВ, бр.42/09.06.2015г. в сила от 09.06.2015г./, издадена от министъра на икономиката и енергетиката.
ОСЪЖДА министъра на енергетиката да заплати на С. С. Г. разноските, направени по делото в размер на 830 лева.
ОСЪЖДА министъра на енергетиката да заплати на всеки един от присъединилите се към обжалването лица -Л. Х. Г., Р. И. С., Г. В. Н. и А. Л. В. по 10 лева, направени разноски по делото.
Решението може да се обжалва пред 5-членен съдебен състав на Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщението до страните.
Образувано е по жалба на С. С. Г. против т.6.1.1. от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради – етажна собственост, представляваща Приложение №1 към Наредба № 16-334/06.04.2007г. за топлоснабдяването / обн.ДВ, бр.34/24.04.2007г. изм. и доп. ДВ, бр.42/09.06.2015г. в сила от 09.06.2015г./, издадена от министъра на икономиката и енергетиката в частта, свързана с изчисляването на топлинната енергия, отделена от вертикални сградни инсталации в многофамилни сгради.
Оспорването е съобщено чрез публикация на обявление в ДВ, бр.35/10.05.2016 година.
В писмените бележки на адв. С., представени по делото на 20.12.2017г. като предмет на настоящото дело, освен разпоредбата на т.6.1.1 от Методиката се сочи и разпоредбата на т.6.1.3 от нея. Следва изрично да се уточни, че в жалбата, по която е образувано делото като предмет на оспорване е посочена единствено и само разпоредбата на т.6.1.1 от Методиката. По този начин е направено и съобщението за оспорването в „Държавен вестник“, видно от самото съобщение, публикувано в ДВ, бр.35/2016 година. Следователно, разпоредбата на т.6.1.3 от Методиката не е предмет на оспорване по настоящото дело и съдът не следва да се произнася по нея.
В жалбата на г-н Г., допълнителни писмени бележки, представени в съдебно заседание, проведено на 14.03.2017г., както и в пледоарията по съществото на спора, вкл. в представените по делото писмени бележки от 20.12.2017г. чрез процесуалния представител на жалбоподателя Г., са изтъкнати множество доводи за незаконосъобразност на методиката в оспорената й част, които съдът обобщи до следното:
- противоречие с Директива 2012/27 ЕС относно изискването за фактуриране на топлинната енергия въз основа на действителното потребление;
- противоречие със Закона за защита на потребителите и Директива 2011/83 ЕС относно изискването за ясни, недвусмислени и лесно разбираеми от потребителите сметки;
- Методиката в оспорената й част не е издържана от физична, математическа и правна гледни точки;
- съобразно чл.9, пар.3, б.”н” от Директива 2012/27/ЕС, самостоятелна услуга „сградна инсталация” няма и предвиждането й е неравноправна клауза по смисъла на чл.3 от Директива 93/13/ към Регламент 2006/2004, поради което е нищожна;
- параметрите, използвани във формулата не са обосновани и са неясни:
. коефициентът 15%, отчитащ дела на инсталираната мощност на сградната инсталация спрямо общата мощност на отоплителната инсталация е определен, без да се посочи как се определя общата мощност – тя проектна мощност ли е, инсталирана мощност ли е или реална;
. действително инсталираната мощност на отоплителните тела за отчетен период , кW не е реална мощност, тъй като не се отчитат отоплителните тела (ОТ) с нулеви показания и се презумира, че всички ОТ са налични и включени на максимална мощност, както и че определените от производителя параметри на мощност 90/70/20, т.е., температури на вход, изход и околна среда не се спазват.
- противоречие на оспорената част от разпоредбата с разпоредби от по-висш порядък, а именно – чл.154, ал.2 и чл.155, ал.2 от Закона за енергетиката, чл.38, ал.1 и ал.4 от Закона за енергийната ефективност, чл.9, §3, б.”б” от Директива 2012/27 и чл.6 и чл.7 от Директива 2011/83;
- при изчисляване на мощността на отоплителните тела, неправилно са презюмирани 90 градуса на входа , 70 градуса на изхода и 20 градуса околна среда, тъй като тези стойности реално са по-малки;
- формулата не отчита кои са работещите отоплителни тела и къде те са разположени, т.е не се взема предвид принципа на действие на двутръбната система, а именно, че тя работи през отоплителното тяло;
- липсва договор, уреждащ съответната ползвана услуга, като съобразно чл.9 от Директива 2012/27 няма услуга сградна инсталация. Топлинната енергия, отдадена от сградната инсталация са загуби.
Иска се отмяна на оспорената разпоредба и присъждане на разноските, направени по делото.
С определение от 29.05.2017г.като жалбоподател по делото е конституирана Л. Х. Г.. В писмен документ, представен по време на заседането, проведено на 20.06.2017г. и в писмени бележки от 15.12.2017г. тя прави следните възражения:
- оспорената формула не отчита неотопляем имот с нулево потребление, както и изолирана със съвременни топлоизолационни средства сградна инсталация;
- не се отчитат извършени енергоспестяващи подобрения по съвременни технологии (например външна и вътрешна топлоизолация, дограма висок клас);
- формулата не отчита също така неспазването на задълженията на доставчика;
- в противоречие с европейските директиви в методиката се използват не реални, а средни величини;
Жалбоподателката иска отмяна на формулата.
С определение от съдебно заседание, проведено на 20.06.2017г., като жалбоподател по делото е вписан Р. И. С.. В същото съдебно заседание Р. С. е заявил, че поддържа жалбата на С. Г. изцяло и аргументациите му. Този жалбоподател е представил множество искания, възражения и молби по делото, в които наред с възраженията си във връзка с оспорването, е правил и други във връзка със съдебната процедура, както и оспорвания на други разпоредби от Наредбата. По възраженията, извън тези касаещи процесното оспорване, съдът се е произнесъл с нарочни определения. В настоящото решение ще бъдат посочени единствено възраженията на този жалбоподател, касаещи процесното оспорване, които се свеждат до следното:
- оспорената формула не отговаря на изискванията на чл.155, ал.2 от Закона за енергетиката, т.е количеството топлинна енергия, отдадено от сградната инсталация да е действително потребеното, защото мощността на отоплителните тела, които са включени в действително инсталираната мощност на сградата се изчислява по проектни данни за температурите на топлоносителя 90/70 градуса, а не при температури на топлоносителя, при които топлопреносното предприятие действително е доставяло топлинната енергия до вътрешната отоплителна инсталация в сградите за съответния сезон;
- във формулата при изчисляване на действително инсталирана мощност на сградите участва мощността на всички инсталирани отоплителни тела, а не само тези, които са ползвани през отоплителния сезон;
С протоколно определение от проведено съдебно заседание на 20.11.2017г. като жалбоподател по делото е конституиран Г. Н., който с иск, входиран във ВАС на 16.11.2017г. е поискал встъпване по делото на страната на ищеца. Този жалбоподател в пледоарията си по същество, вкл. и в писмени бележки, представени на 20.12.2017г. развива доводи за противоречие на оспорената разпоредба с разпоредби от правото на Европейския съюз(ЕС) и необходимостта съдът служебно да установи това противоречие и приложи правото на ЕС.
С протоколно определение от 11.12.2017г. като жалбоподател по делото е конституиран А. Л. В., който е подал и нарочна молба за това от 07.12.2017 година.
Ответникът – министърът на енергетиката чрез своя процесуален представител, оспорва както допустимостта, така и основателността на оспорването. От ответника са представени – молба от 22.03.2017г., писмен отговор от 07.04.2017г., писмени бележки от 18.12.2017г., и са изложени съображения в пледоарията по съществото на спора в съдебно заседание, проведено на 11.12.2017 година. Възражението за недопустимост на обжалването се свежда до следното: методиката за дялово разпределение на топлинна енергия в сгради етажна собственост вече е била предмет на оспорване и по него има влязло в сила решение № 9443/07.07.2014г., постановено по адм.д.№ 16362/13 г. на ВАС, което дело е с идентичен предмет на предмета на настоящото дело. В същия смисъл било и решение № 5283/14.04.2011г. на ВАС по адм.д.№ 10624/2010г., оставено в сила с решение на 5-членен съдебен състав, постановено по адм.д.№ 13424/11 г., както и решение № 12739/24.11.16г. по адм.д.№ 14010/14 година. Ответникът сочи, че решенията по посочените дела, на осн.чл.193, ал.2 АПК имат действие по отношение на всички.
Доводите на ответника за неоснователност на оспорването се свеждат до това, че при издаването на наредбата са спазени всички изисквания, регламентирани в чл.146 АПК, а именно – наредбата е издадена от компетентен орган, при спазване на предвидената форма и при липсата на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и липсата на допуснати противоречия с материалноправни разпоредби, както и, че тя е в съответствие с целта на закона. Ответникът иска от съда да остави без разглеждане оспорването или да го отхвърли като неоснователно.
Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за допустимост, но неоснователност на оспорването. Изтъкнатите от прокурора съображения са, че методиката е издадена от компетентен орган, в съответната форма и при спазване на административнопроизводствените правила при приемането й. Формулата по т.6.1.1 от Методиката, вкл. и изменението й, позволявала на портебителите на топлинна енергия в сгради- етажна собственост да не търпят неблагоприятни последици вследствие на неверни резултати от измерванията на индивидуалните измервателни уреди. Позовавайки се на заключението на приетата по делото съдебно-техническа експертиза, прокурорът изтъква, че формулата цели по-обективно отчитане на ползваната топлоенергия. Представителят на ВАП сочи също така възможността, предоставена от Закона за потребителите да изберат един от вариантите в наредбата за изчисляване на количеството топлина, отдадена от сградната инсталация. Според прокурора неоснователно е и възражението, че методиката противоречала на Директива 2012/27/ЕС, тъй като в нормите на чл.29 и 30 се поставял въпросът за индивидуалното отчитане на ползваната топлинна енергия в многофамилни сгради, което е различно от предмета на делото.
Върховният административен съд в настоящия съдебен състав след като съобрази направените възражения, изтъкнатите доводи от страните и прецени събраните по делото доказателства, както и след тълкуване на приложимите процесуални и материалноправни разпоредби приема следното:
По възражението на ответника за недопустимост на оспорването:
Ответникът се позовава на три влезли в сила съдебни решения, постановени от ВАС, твърдейки, че съдът вече се е произнесъл по същия акт и разпоредба, поради което ново оспорване е недопустимо, предвид разпоредбата на чл.193, ал.2 АПК, която регламентира, че „ Съдебното решение има действие по отношение на всички“, както и предвид разпоредбата на чл.187, ал.2 АПК, че „Последващо оспорване на подзаконов нормативен акт на същото основание е недопустимо.“
За да се провери възражението на ответника, съдът следва на първо място да съобрази, какъв е бил предмета на спора по вече приключилите с влезли в сила съдебни решения дела и дали съвпада с предмета на настоящия спор.
С влязло в сила решение № 9443/07.07.2014г., постановено от ВАС по адм.д.№ 16362/2013г. е отхвърлена жалбата на [фирма] срещу разпоредбата на чл.61, ал.1 (ред.ДВ, бр.94/2013, изм.ДВ, бр.99/2013г.) и чл.63, ал.2, т.2, б.”е” (ред. ДВ, бр.94/2013 г., изм. ДВ, бр.99/2013г.) от Наредба № 16-334 от 6.04.207г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката. Тоест, предметът на посоченото дело е различен от предмета на настоящото дело, респективно с влязлото в сила съдебно решение не е формирана сила на присъдено нещо относно законосъобразността на разпоредбата на т.6.1.1 от Методиката, в частта относно приетата зависимост( формулата) за определяне на количеството топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация.
В писмените бележки, ответникът посочва цитат от решението по адм.д.№ 16362/13г. смисълът на който е, че наредбата е издадена в необходимата форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Доколко приетото в мотивите на решението по посоченото дело относно процедурата по приемането на наредбата обвързва настоящия съдебен състав, е въпрос на преценка по същество на оспорването, а не по неговата допустимост, тъй като основанието за оспорването на процесната зависимост, определена в т.6.1.1 от Методиката не е неспазването на писмената форма и допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила от органа при издаването на Наредбата в съответната редакция.
С влязло в сила решение № 5283/14.04.2011г., постановено от тричленен съдебен състав на ВАС по адм.д.№ 10624/2010г. е отхвърлено оспорването на определени разпоредби от Наредба № 16-334 от 6 април 2007г., както и на т.6.1.1 от Методиката за дялово разпределение, в редакцията на Наредбата изм. с ДВ, бр.58 от 17.07.2007 година.
Предмет на оспорване по настоящото дело е формулата в т.6.1.1 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради етажна-собственост, представляваща приложение №1 към Наредба № 16-334 от 6.04.2007г. за топлоснабдяването (обн.ДВ, бр.34 от 2404.2007 г.; изм. и доп.,бр. 42 от 9.06.2015г., в сила от 9.06.2015г.), издадена от министъра на икономиката и енергетиката, в актуалната й редакция, а именно приетата с ДВ, бр.94 от 2013г., в сила от 1.06.2014 година. Тоест, разпоредбата на т.6.1.1 от Методиката, която е била част от предмет на оспорване по адм.д.№ 10624/2010г. по описа на ВАС ( приключило с влязло в сила решение) е в редакция, различна от редакцията на разпоредбата, която е предмет на оспорване по настоящото дело. Следователно, не е налице влязло в сила решение, постановено по оспорване на формулата по т.6.1.1 от Методиката в редакцията й към ДВ, бр.94/13г., поради което настоящото оспорване е допустимо, тъй като не е налице хипотезата на чл.159, т.6 АПК.
От друга страна, видно от съдържанието на влязлото в сила решение № 5283/14.04.2011г., постановено от ВАС по адм.д.№10624/10г. е, че съдът е преценявал съответствието на т.6.1.1 от Методиката с разпоредби от Закона за защита на потребителите и Закона за измерванията. От жалбата, по която е образувано настоящото дело и от оплакванията на жалбоподателите, които по-късно са се присъединили към оспорването, става ясно, че основното им възражение е за противоречие на зависимостта (формулата), установена в т.6.1.1 с норми от вторичното право на ЕС, както и с разпоредби от Закона за енергетиката и Закона за енергийната ефективност. Тоест, оспорването по настоящото дело е на основание, различно от основанието за оспорване на т.6.1.1 от Методиката по адм.д. № 10624/2010г. по описа на ВАС.
Третото съдебно решение, на което ответникът се позовава е № 12739/24.11.2016г., постановено от тричленен съдебен състав на ВАС по адм.д.№ 14010/2014 година. Макар този акт на съда да е обозначен като решение в титулната му част, той е с характер на определение, тъй като съдът не се е произнесъл по съществото на протеста, с който е бил сезиран, а е прекратил производството по делото като недопустимо, на осн. чл.159, т.3, т.4 и т.6 АПК. Видно от съдържанието на съдебния акт е, че делото е образувано по протест на прокурор от Върховната административна прокуратура срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката ( обнародвана в бр.94/29.10.2013г. на „Държавен вестник“) с твърдения, че наредбата е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно, че преди внасянето на проекта на нормативния акт, същият не е бил публикуван заедно с мотивите, съответно доклада на интернет страницата на министерството, като по този начин, не е предоставен срок на заинтересованите лица да дадат своите предложения и становища по проекта, което представлява нарушение на чл.77 АПК и чл.26, ал.2 от Закона за нормативните актове( ЗНА). Съдът по това дело е преценил като недопустимо съдебното производство на три основания. Съдът се е позовал на първо място на установеното с влязлото в сила съдебно решение № 9443/07.07.2014г. по адм.д.№ 16362/13г. по описа на ВАС, а именно, че наредбата е издадена от компетентен орган, в съответната писмена форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Съдът е посочил, че в обективните предели на силата на присъдено нещо по отношение на приетото в решението за част от разпоредбите, попадат и всички останали разпоредби от Наредбата. На второ място, съдът е приел, че разпоредбите на оспорената наредба са изменени с последващи Наредби за изменение и допълнение от 2015 година, поради което оспореният пред съда акт, не е вече част от позитивното право и протестът е без предмет. На трето място, съдът е приел, че липсва правен интерес от оспорването, тъй като нормативният акт е изменен и същият в оспорената му редакция е престанал да бъде част от позитивното право.
Според настоящия съдебен състав неоснователно е позоваването от страна на ответника на решението на съда (което по своята същност е определение) по адм.д.№14010/14г., тъй като с него се прекратява производството по делото, а този акт на съда не се ползва със сила на присъдено нещо (§ 33 от „Сила на присъдено нещо“ с автор проф.д-р Живко Сталев, 2007, издание на „Сиела“).
По тези съображения, настоящият съдебен състав преценява като неоснователно възражението на ответника за недопустимост на настоящото съдебно производство.
Делото е образувано по жалба на физическо лице, което е потребител на топлинна енергия, вкл. и отопление от сградна инсталация. Тези обстоятелства се установяват от представеното по делото съобщение към ф.№0043419198/30.04.2013г. ( лист 11 от делото).
Следователно, делото е образувано по оспорване от лице с правен интерес, като по предмета на оспорване не е налице влязло в сила съдебно решение. Оспорването е допустимо. Въз основа на представени писмени документи, съдът е приел, че интерес от оспорването е налице и за по-късно присъединилите се лица.
По съществото на спора, съдът приема следното:
Както се посочи по-горе, предмет на оспорване по настоящото дело е разпоредбата зависимостта ( формулата) по т.6.1.1 в актуалната й редакция от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради – етажна собственост, представляваща Приложение към чл.61,ал.1 от Наредба № 16-334 от 6.04.2007г. за топлоснабдяването. Във връзка с актуалната редакция на оспорената разпоредба, следва да се уточни следното: т.6.1.1 и зависимостта (формулата), определена в нея е приета с приемането на Наредба № 16-334 от 6.04.2007г. за топлоснабдяването. Първото изменение във формулата е направено с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването, обн., ДВ, бр. 58 от 17.07.2007, като е посочена формулата, по която се определят денградусите за настоящия отчетен период. Изменението на разпоредбата с ДВ,бр.45/09г. не касае формулата, а текстовата част на разпоредбата. Изменението на разпоредбата с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, обн., ДВ.бр.94/13г. се отнася до формулата. С него се изяснява какво се крие зад числото 0.15, а именно, че това е коефициентът, отчитащ дела на инсталираната мощност на сградната инсталация спрямо общата мощност на отоплителната инсталация, а така също и параметърът от формулата – Qпр. - общата проектна мощност – за отопление на сградата, kW се заменя с параметъра – Qдим – действително инсталирана мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, kW. С Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването , обн. в ДВ,бр.99/13г. не се изменя, нито допълва оспорената разпоредба, а само деня, от който влиза в сила Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, обн., ДВ, бр.94 от 2013 година.
От посочената хронология на изменението и допълнението на т.6.1.1 от Методиката следва, че актуалната редакция на разпоредбата на т.6.1.1. от Методиката в това число и на формулата в нея е приета с изменението на разпоредбата, направено с ДВ, бр.94/2013 година. Направеното уточнение е важно за преценката на съответната процедура, проведена от органа във връзка с посоченото изменение. Следователно, предмет на преценка следва да е проведената процедура от министъра на енергетиката във връзка с приемането на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, обн., ДВ, бр.94/2013 година.
Съгласно чл.196 вр. с чл.168 АПК, съдът е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл.146. В чл.146 АПК, законодателят е регламентирал основанията за оспорване на административните актове в определена последователност – липсата на компетентност, неспазване на установената форма, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби, несъответствие с целта на закона, която последователност ще следва и съдът в преценката си.
Във връзка с компетентността, приложимата нормативна уредба регламентира следното: Параграф 9 от Преходните и заключителни разпоредби от Наредбата сочи, че тя е издадена на осн.чл.125, ал.3 от Закона за енергетиката. Законовата разпоредба делегира правомощие на министъра на енергетиката за издаването на наредбата. В чл.76, ал.2 АПК и чл.2, ал.2 от Закона за нормативните актове съществува забрана за прехвърляне на компетентността за издаване на нормативни актове. Следователно, както Наредбата по чл.125, ал.3 ЗЕ, така и последващите я Наредби за изменение и допълнение, следва да бъдат приети и издадени от министъра на енергетиката.
Както се установи, актуалният текст на т.6.1.1 в това число и формулата в него от Методиката към Наредбата е приет с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334/06.04.2007г., обнародвана в ДВ, бр. 94/2013 година. От представената по делото административна преписка се установява, че текстът на Наредбата за изменение и допълнение и приемането й са удостоверени с подпис на заместник министър А. Я.. Тези обстоятелства се установяват от Заповед № РД-16-1426/16.10.2013г. ( лист 68 от делото), както и от Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 06.04.20017г. за топлоснабдяването ( обн. ДВ, бр.34 от 24.04.2007г.; посл.изм и доп., бр.45 от 16.06.2009г.), намираща се по делото от лист 69 до лист 73 (вкл.). В преписката, представена по делото не се съдържа заповед за заместване на министъра на енергетиката от заместник министър А. Я.. От установеното следва, че Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за топлоснабдяването с която е приета актуалната редакция на оспорената част от разпоредбата на т.6.1.1 от Методологията към Наредбата, е приета от заместник министър, за който не е установено да е действал при условията на заместване на министъра на енергетиката.
От писмените документи, представени от ответника се установява, че е било налице обсъждане на проекта за Наредбата за изменение и допълнение, във връзка с което са постъпили становища, предложения и възражения, които са обсъдени, след което окончателният проект на Наредбата за изменение и допълнение е предложен на министъра на икономиката и енергетиката за подпис и приемане. Тези обстоятелства се установяват от Заповед № РД-16-307/25.02.2013г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма за създаване на работна група с председател Д. К., която да подготви предложения за промени в Наредба № 16-334 от 6 април 2007г. за топлоснабдяването; доклад от Д. К. до министъра на икономиката и енергетиката с изх.№ Е-93-00-1592/14.10.2013 г.; становища по проекта за изменение и допълнение на Наредбата от [фирма] с рег.индекс № М-2074/15.07.2013г.; Столичен общински съвет, Постоянна комисия по инженерна инфраструктура и енергийно планиране с рег.инд.№ СО-0401-29/4/19.07.2013г.; от [фирма] с рег.инд№М-1860/31.05.13г.; Придружително писмо до министъра на МИЕТ от М. Г. и С. Г., изпратено по мейл върху който е сложен рег.индекс № 94-00-71/03.06.2013г. на МИЕ; писмо от [ЮЛ] с рег. Инд.№ 92-00-1021/31.05.2013г. в МИЕ; предложение за изменение проект-наредба № 16-334 за топлоснабдяването от [ЮЛ] с рег.инд.№ Е-70-00-02/29.05.2013г. в МИЕ; писмо относно Проект за изменения и допълнения в Наредба за топлоснабдяването от [ЮЛ] [населено място] с рег. индекс № 92-00-1027/03.06.13г. в МИЕ; таблица с предложения от общественото обсъждане на Наредба 16-334 ( лист 113-116 от делото).
По делото не са представени обаче доказателства, че на интернет страницата на административния орган са публикувани заедно проекта за изменение и допълнение на наредбата и мотивите, съответно доклада, каквото е изискването на чл.26, ал.2 от Закона за нормативните актове ( в приложимата редакция от 2007г.) към който препраща чл.80 АПК.
В преписката се съдържа Доклад от Д. К. – директор на дирекция „Сигурност на енергоснабдяването”( който е председателят на работната група, създадена със Заповед № РД-16-307/25.02.2013г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма), адресиран до министъра на икономиката и енергетиката. От съдържанието на този доклад се установява, че той следва общественото обсъждане. Съдържанието на доклада не отговаря на изискванията за съдържание на доклада, въведени с чл.28, ал.2 ЗНА. В доклада не са посочени причините , които налагат приемането на Наредбата за изменение и допълнение, очакваните резултати от прилагането на промените, както и анализ за съответствието на измененията и допълненията с правото на Европейския съюз.
Констатираните нарушения са съществени, тъй като се нарушават императивни норми от Закона за нормативните актове. Установеното води до извод, че при приемане на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 06.04.2007г. за топлоснабдяването, обн., ДВ, бр.94/13г. са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По тези въпроси ( относно компетентността и спазването на административнопроизводствените правила), настоящият съдебен състав преценява, че не е обвързан от приетото в решение № 9443 от 07.07.2014Г. по адм.д.№16362/2013Г. на ВАС, а именно, че „ Оспорената Наредба е издадена в рамките на предоставената с чл.125, ал.3 от Закона за енергетиката компетентност на министъра на икономиката и енергетиката за решаване на въпроси, което не са от изключителната компетентност на други органи.“ (…), както и че „ Наредбата е издадена в съответната писмена форма и при спазване на административнопроизводствените правила за издаването й. Събраженията на съда, мотивирили този извод са следните: От съдържанието на посоченото решение не може да се направи категорично заключение, че изводите на съда касаят именно Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за топлоснабдяването, обн., в ДВ, бр.94/13година. Не са посочени и документите въз основа, на които тези са направени. Аргумент в подкрепа на извода, че процедурата, предмет на преценка пред съда, постановил решението по адм.д.№ 16362/2013г. по описа на ВАС, не е била тази по приемането на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването (обн., ДВ, бр.94/2013г.) е и обстоятелството, че към момента на образуване на това дело през 2013 г., посочената Наредба за изменение и допълнение не е влязла в сила, тъй като е прието с Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването ( обн., ДВ, бр.99/15.11.2013г.)., че влизането й в сила ще е от 1 юни 2014 година.
При оспорване на подзаконов нормативен акт, какъвто е настоящият случай, при преценката – налице ли е или не предпоставката на чл.146, т.4 АПК - противоречие с материалноправни разпоредби, съдът следва да прецени освен дали са спазени изискванията на ЗНА относно съдържанието на приетите и оспорени норми, така също и спазването на изискването, въведено в чл.15, ал.1 от Закона за нормативните актове, а именно нормативният акт да съответства на Конституцията и на други нормативни актове от по-висока степен.
В конкретния случай се твърди противоречие на оспорената разпоредба с разпоредби от Директива 2012/27 ЕС и с разпоредби от Закона за енергетиката. Конкретните възражения са, че посочената директива в своите членове 9 и 10 изисква фактуриране на енергията въз основа на действителното й потребление, на което оспорваната формулата в т.6.1.1 от Методиката не съответствала.
Директивата е акт от производното право на Европейския съюз, който обвързва държавите-членки, до които е адресирана и ги задължава да предприемат мерки на национално ниво, за да постигнат целените с нея ( с директивата ) резултати. Тоест, за да се постигнат целите на директивата, тя трябва да е транспонирана в националното законодателство. Видно от чл.28 от Директива 2012/27/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012г. относно енергийнта ефективност, за изменение на директиви 2009/125/ЕО и 2010/30/ЕС и за отмяна на директиви 2004/8/ЕО и 2006/32/ЕО ( наричана за краткост по-долу Директивата за енергийната ефективност) е, че срокът за транспонирането й е до 5 юни 2014 година. В националното ни законодателство, Директивата за енергийната ефективност е транспонирана през 2015 година с приемането на Закона за енергийната ефективност, както и с изменението на Закона за енергетиката, направено с § 23 от ПЗР на Закона за енергийната ефективност.
Видно от чл.1, параграф 1 от Директивата за енергийната ефективност, както и от съображение 10 от нея е, че целта на директивата е установяване на обща нормативна рамка и определяне на конкретни действия за насърчаване и подобряване на енергийната ефективност в Съюза. От съображение 26 и сл. от Директивата за енергийната ефективност следва, че една от мерките за подобряване на енергийната ефективност е наличието на възможност за потребителите да регулират потреблението си на енергия, което те могат да направят при положение, че имат своевременна и ясна информация за действителното потребление. С разпоредбите на чл.9 и чл.10 от Директивата за енергийната ефективност се задължават държавите-членки да въведат прозрачни правила за разпределение на разходите за потреблението на топлинна енергия или топла вода в сгради, с цел осигуряване на прозрачност и точност на отчитането на индивидуалното потребление, което да даде възможност на потребителите да регулират потреблението си на енергия. Посоченото изискване е било заложено като цел, която следва да бъде постигната от държавите-членки още с чл.13 от Директива 2006/32/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно ефективността при крайното потребление на енергия и осъществяване на енергийни услуги и за отмяна на Директива 93/76/ЕИО, чийто срок за транспониране е бил 17 май 2008 година.
По отношение на топлинната енергия, която съгласно чл.2, т.1 от Директива 2012/27/ЕС е енергия, за която разпоредбите на директивата са приложими, изискването на чл.9 и чл.10 от Директивата за фактурирането й въз основа на действителното потребление на топлинна енергия е въведено в националното ни законодателство с разпоредбата на чл.155, ал.2 от Закона за енергетиката, както и с разпоредбата на чл.66, ал.3, т.1 от Закона за енергийната ефективност. Разпоредбата на чл.155, ал.2 ЗЕ е нова, в сила е от 15.05.2015г. и гласи:
(2) (Нова – ДВ, бр. 35 от 2015 г., в сила от 15.05.2015 г.) Топлопреносното предприятие или доставчикът на топлинна енергия фактурира консумираното количество топлинна енергия въз основа на действителното потребление най-малко веднъж годишно.
Разпоредбата на чл.66, ал.3, т.1 от Закона за енергийната ефективност е в сила, от когато е в сила и самият закон, а именно 15.05.15г. и гласи:
(3) За осигуряване на проследимост на разходите за енергия и на постигнатите нива на енергийни спестявания като резултат от изпълнението на енергийноефективни услуги лицата по чл. 14, ал. 4 предоставят с фактурите на крайните клиенти и информация за:
1. текущите действителни цени и действително потребената енергия;
С оглед систематичното място на чл.155, ал.2 в Закона за енергетиката, настоящият съдебен състав счита, че изискването за фактуриране въз основа на действителното потребление касае както потреблението за отопление на отделните имоти в сградата – етажна собственост, така и разпределението на потребената топлинна енергия от сградната инсталация между собствениците на отделните имоти в сградата .
Въпреки измененията и допълненията на Закона за енергетиката, направени с §23 от Закона за енергийната ефективност и приемането на самия Закон за енергийната ефективност, подзаконовата нормативна уредба, касаеща определянето на количеството топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация на сгради – етажна собственост чрез формулата по т.6.1.1 от Методиката остава непроменена.
Анализът на съда следва да се съсредоточи върху въпроса: Чрез формулата в т.6.1.1 от Методиката отчита ли се, респективно позволява ли тя фактуриране на действително отдадената и потребена топлинна енергия от сградната инсталация в сграда етажна – собственост и в този смисъл приложението й води ли до изпълнение на изискваенто на чл.155, ал.2 ЗЕ.
Съгласно §1, т.3 от ДР на Наредба № 16-334 от 6 април 2017г. за топлоснабдяването „ Инсталация в сграда“ или „сградната инсталация“ е съвкупността от главните вертикални и хоризонтални разпределителни тръбопроводи, включително до отоплителните тела, както и съоръжения за разпределяне и доставяне на топлинна енергия от абонатната станция до имотите на клиентите.”
Съгласно чл.140, ал.3 ЗЕ сградните инсталации за отопление и горещо водоснабдяване са обща етажна собственост.
По аргумент от 142, ал.1 и ал.2 ЗЕ, сградната инсталация отдава топлинна енергия, която е част от топлинната енергия за отопление на сграда – етажна собственост.
Съобразно чл.143, ал.5 ЗЕ и чл.145, ал.3ЗЕ топлинната енергия , отдадена от сградната инсталация се разпределя между всички клиенти пропорционално на отопляемия обем на отделните имоти по проект (в хипотезата на чл.143, ал.5 ЗЕ) и пропорционално на отопляемия обем на отделните имоти (в хипотезата на чл.145, ал.3 ЗЕ).
Следователно, във всички случаи потреблението от отделните клиенти в сграда – етажна собственост на топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация се определя по изчислителен път, но въпреки това разпределеното индивидуално потребление ще е по-близо до действителното тогава когато определеното общо количество топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация е максимално близко до действителното, отдадена от нея.
От разпоредбите на Закона за енергетиката – чл.143 и чл.145 следва, че до определяне на топлинната енергия, отдадена от сградната инсталация чрез приложение на формулата по т.6.1.1 от Методиката се стига при въведена система за дялово разпределение чрез индивидуални разпределители и то тогава, когато не е избран друг измежду възможните варианти ( посочени в самата наредба за топлоснабдяването) за това. Формулата по т.6.1.1 от Методиката ще е приложима и за сгради - етажна( собственост, за които не съществува възможност за прилагане на системата за дялово разпределение (т.9 вр. с т.9.3.1 от Методиката към Наредбата).
Възможните варианти за определяне на количеството топлинна енергия, отдадено от сградна инсталация в сгради - етажна собственост в които системата за дялово разпределение е чрез индивидуални разпределите, са посочени в чл.63, ал.2, т.2, б.”е” от Наредбата и те са:
- по т.6.1.1 от методиката, приложение към чл.61, ал.1;
- по т.6.1.2 от методиката, приложение към чл.61, ал.1;
- по реално измерено количество енергия за сградна инсталация от избрано от общото събрание на етажната собственост лице в присъствието на представител на топлопреносното предприятие и на представител на етажната собственост;
- по фиксирана стойност за процент сградна инсталация, предложена от лицето по чл.139б, ал.1 ЗЕ и приета с протокол от общото събрание на етажната собственост.
Вариантите за определяне на количеството топлинна енергия, отдадено от сградна инсталация са приети със същата Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, с която е приета и актуалната редакция на т.6.1.1 от Методиката, а именно обнародваната в ДВ, бр.94/13 година.
Възможността за избор на вариант за определяне на количеството топлинна енергия, отдадено от сградните инсталации в сградите – етажна собственост, не означава обаче, че всеки един клиент на топлинна енергия, ползващ обект в такива сгради, може да избере варианта, който според него отчита максимално реалното потребено количество и по този начин да остави неприложена формулата по т.6.1.1 от методиката. Това е така, тъй като възможността за избор на вариант съгласно чл. 143, ал.3 ЗЕ и чл.63, ал.2, б.“е“ от Наредбата е предоставена не на отделния собственик на обект в сградата - етажна собственост ( на отделния клиент), а на Общото събрание на собствениците или на сдружението на собствениците по реда на Закона за управление на етажната собственост. Следователно, нормативно установената възможност за избор на вариант за определяне на количеството топлинна енергия, отдадена от сградна инсталация в сгради – етажна собственост, в която е въведена система за дялов разпределение чрез индивидуални разпределители, не е гаранция, че формулата по т.6.1.1 от методиката ще остане неприложена. Съгласно т.9 и сл. подточки от тази точка в Методиката към Наредбата, формулата по т.6.1.1 от методиката е единствено приложимата при определяне на количеството топлинна енергия, отдадено от сградна инсталация в сгради – етажна собственост, за които не съществува възможност за прилагане на системата за дялово разпределение.
С Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, обнародвана в ДВ, бр.94/13 година, както вече се посочи, освен, че се дава пояснение на числото 0,15, се променя и един от параметрите във формулата по т.6.1.1 от Методиката, като параметърът Qпр. -общата проектна мощност –за отопление на сградата, kW се заменя с параметъра – Qдим – действително инсталирана мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, kW.
Съгласно разпоредбата на т.6.1.1. от методиката „Количеството топлинна енергия ,Qu, kWh, отдадена от сградната инсталация, зависи от вида и топлофизичните особености на сградата и на отоплителната инсталация. Определя се от лицето по чл.139, ал.2 ЗЕ, извършващо дяловото разпределение, по зависимостта:
където:
0,15 е коефициентът, отчитащ дела на инсталираната мощност на сградната инсталация спрямо общата мощност на отоплителната инсталация;
24 – броят на часовете в денонощието;
Qдим – действително инсталираната мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, kW;
Dнп – денградусите за настоящ отчетен период, които се определят
по формулата:
, където:
z е продължителността на настоящия отчетен период, в дни;
tср.период – средната външна температура за отчетния период,
°С;
t ср.сгр. – средната температура на сградата; за сгради – етажна
собственост, се приема 19 °С;
t изч. – външната изчислителна температура за населеното място,°С.
Следва да се прецени, това изменение на формулата достатъчно ли е, за да доближи приложението й максимално до определяне на действителното количество топлинна енергия, отдадено от сградна инсталация в сгради – етажна собственост.
Съгласно правилото в чл.170, ал.1 АПК доказването на това обстоятелство е следвало да се направи от ответника, за което съдът му е указал с определение от съдебно заседание, проведено на 14.03.2017година.
Видно от формулата е, че в нея присъстват непроменящи се параметри - коефициентът, отчитащ дела на инсталираната мощност на сградната инсталация спрямо общата мощност на отоплителната инсталация, както и средната температура за сгради етажна- собственост. При наличие на оспорване на верността на тези параметри, което е направено още с писмените бележки, представени от С. Г. по време на съдебното заседание, проведено на 14.03.2017г., в тежест на ответника бе да докаже, че определянето на тези осреднени стойности са верни и позволяват да бъдат отчетени и индивидуалните характеристики на сградите, както и топлофизичните им особености, а така също и тези на отоплителните им инсталации. Ответникът не ангажира по делото доказателства по този въпрос. В назначената и приета по делото съдебно-техническа експертиза, допусната по искане на жалбоподателя Г., също не се съдържа отговор на този въпрос.
Видно от формулата е, че в нея се борави с понятията „обща мощност на отоплителната инсталация“ и „действително инсталирана мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, kW“, като второто участва в определението за „действително инсталирана мощност на отоплителната инсталация“, дадено в §1, т.3 от ДР на Наредба № 16-334 от 6.04.2007г. за топлоснабдяването. В ДР на Наредбата има определение и за „Проектна мощност на отоплителната инсталация“, което се съдържа в §1, т.13а от ДР на Наредбата и според което, това е мощността на вътрешната отоплителна инсталация, определена с инвестиционния проект на сградата. От формулата и обясненията на параметрите в нея, не става ясно, коефициентът 0,15 спрямо действителната или спрямо проектната мощност на отоплителната инсталация е определен. Яснота по този въпрос не се внесе и от заключението и разпита на вещото лице по допусната съдебно-техническа експертиза.
От заключението на вещото лице стана ясно обаче, че отделеното количество топлинна енергия от сградната инсталация зависи от много параметри вкл. и от изброените от жалбоподателя – Г., вкл. и от площта на сградната инсталация. Изброените от жалбоподателя Г. параметри ( видно от молбата му от 21.03.2017г., лист 57 от делото) са - температурата на водата в тръбите, температурата на околната на тръбата среда, скоростта на движението на водата, вътрешния и външния диаметър на тръбата и материала от който е направена и др. От заключението на вещото лице и отговорите му в съдебното заседание, в което заключението е прието, не може да се направи категоричния извод, че всичките тези параметри са взети предвид при съставянето на оспорената зависимост. В този смисъл, не се доказа от ответника, чиято е доказателствената тежест, че с оспорената зависимост са отчетени всички параметри, относими към количеството топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация в сграда – етажна собственост
Другата осреднена стойност в оспорената зависимост ( формула ) е средната температура за сгради – етажна собственост, която се приема, че е 19 ° С.
Жалбоподателката Л. Х. Г. в своето писмено становище ( лист 274-276 от делото), представено в съдебно заседание, проведено на 20.06.2017г.възразява, че методиката за изчисляване не отразява прилагането на енергоспестяващи технологии и обезмисля направените инвестиции за това – например външна и вътрешна топлоизолация, дограма висок клас и други съвременни технологии. В тежест на ответника бе да установи обратното, а именно, че оспорената формула е способна да отчете настъпилите промени в енергийните характеристики на сградите-етажна собственост. Доказателства по този въпрос не бяха ангажирани от ответника.
Както се посочи по-горе, формулата е въведена с приемането на Наредба №16-334 за топлоснабдяването през 2007 година като още тогава посочената средна температура на сградата – етажна собственост е определена на 19 ° С.
От 2015г. е в сила Закона за енергийната ефективност, с който в националното ни законодателство се въвеждат изискванията на Директива 2012/27/ЕС на ЕП и на Съвета от 25 октомври 2012 година, както и на Директива 2010/31/ЕС на ЕП и на Съвета от 19 май 2010г. относно енергийните характеристики на сградите. Едно от изискванията на Директива 2012/27/ЕС е увеличаване на процента на санираните сгради, тъй като е отчетено, че съществуващият сграден фонд е сектора с най-голям потенциал за икономии на енергия ( съображение 17 от посочената директива).
В Закона за енергийната ефективност (раздел II) е предвидено обследване и сертифициране на сгради, за установяване на енергийните им характеристики, вкл. и на такива в експлоатация. Изрично е предвидено актуализиране на издадения сертификат за енергийни характеристики на сграда в експлоатация при извършване на дейности, водещи до промяна на енергийните характеристики на сградата – чл.39, ал.3 ЗЕЕ. В директива 2010/31/ЕС е приета Обща рамка за изчисляване на енергийните характеристики на сградите (Приложение 1) като са предвидени минимум задължителни аспекти, които следва да се вземат предвид от държавите – членки при изработването на националните им методики за изчисляване на енергийните характеристики на сградите – параграфи 3 и 4 от Прилижонеие1. Видно от изброяването е, че от значение са различни обстоятелства, измежду които изолацията, пасивното отопление, естествената и принудителната вентилация, конструкцията, разположението и изложението на сградата, в това число външните климатични условия.
От разпоредбите в ЗЕЕ, транспониращ разпоредби от вторичното право на ЕС следва, че различните сгради могат да бъдат с различни енергийни характеристики. В тежест на ответника бе да установи, че определената средна температура в сградите –етажна собственост ще остане непроменена и при обследване на минимума аспекти, въведени с директивата за изчисляване на енергийните характеристики на сградите. Също така в тежест на ответника бе да докаже, че различните енергийни характеристики на сградите – етажна собственост не влияят върху приетата във формулата средна температура на тези сгради. Доказателства по тези релевантни за спора въпроси не бяха ангажирани по делото от ответника.
От заключението по допуснатата съдебно-техническа експертиза се установява, че вещото лице приема, че „…нерегламентираното спиране на ОТ в общите части влияе.“ Този отговор е даден по формулирания от жалбоподателя Г. въпрос – „ При сегашните условия, с премахнати радиатори по общи и частни помещения в сградата, при спиране и пускане на радиаторите на определени деления на вентила от техните собственици, как влияят проектната и инсталираната мощности на реално отделеното количество ТЕ по тръбите на СИ?“
Изводът, който според настоящия съдебен състав следва от отговора на вещото лице е, че спирането и регулирането на притока на топлинната енергия към радиаторите чрез вентилите им, влияе на количеството топлинна енергия, отдадена от сградната инсталация в сграда етажна – собственост. При този извод и предвид определението на „Действително инсталирана мощност на отоплителната инсталация“, дадено в §1, т.2а от ДР на Наредбата за топлоснабдяването, следва, че действително инсталираната мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, отчетена с параметъра Qдим във формулата, в някои случаи може и да не съвпадне с реалната мощност на отоплителните тела в сградата за отчетен период, тъй като не отчита спирането на подаването на топлинна енергия към радиаторите чрез вентилите им.
По тези съображения, настоящият съдебен състав преценява като недоказано обстоятелството, че с приложението на формулата в т.6.1.1 от Методологията се постига законовата цел, предвидена в чл.155, ал.2 от Закона за енергетиката.
В заключение, съдът приема, че оспорената част( приетата зависимост) от разпоредбата на т.6.1.1 от Методиката е приета в резултат на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, неясна е по отношение на част от параметрите в нея и с приложението й, не се постига законовата цел, заложена в чл.155, ал.2 от Закона за енергетиката. Посочените основания са достатъчни за настоящият съдебен състав, да приеме, че оспорването е основателно. Разпоредбата в оспорената й част следва да се отмени.
С оглед изхода на спора и направените искания за присъждане на разноски, те следва да се присъдят, както следва:
На жалбоподателя С. Г. следва да се присъдят разноски, така както са посочени в списъка на разноските ( лист 304 от делото) в размер на 830 лева.
На лицата, присъединили са към оспорването по 10 лева, колкото е размера на внесената от тях държавна такса.
По тези съображения и на осн. чл. 193, ал.1 АПК, Върховният административен съд
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ зависимостта ( формулата), приета в т.6.1.1 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради – етажна собственост в редакцията й, приета с Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007г. за топлоснабдяването, обн., ДВ, бр.94 от 2013 г., представляваща Приложение към чл.61, ал.1 от Наредба № 16-334/06.04.2007г. за топлоснабдяването / обн.ДВ, бр.34/24.04.2007г. изм. и доп. ДВ, бр.42/09.06.2015г. в сила от 09.06.2015г./, издадена от министъра на икономиката и енергетиката.
ОСЪЖДА министъра на енергетиката да заплати на С. С. Г. разноските, направени по делото в размер на 830 лева.
ОСЪЖДА министъра на енергетиката да заплати на всеки един от присъединилите се към обжалването лица -Л. Х. Г., Р. И. С., Г. В. Н. и А. Л. В. по 10 лева, направени разноски по делото.
Решението може да се обжалва пред 5-членен съдебен състав на Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщението до страните.
Няма коментари:
Публикуване на коментар